lafeber (lafeber) wrote,
lafeber
lafeber

Categories:

Санкция на санкции (1949 - 1954)

«Указы издаются, но министерства не выполняют их»
Л. Брежнев (Правда, 28 ноября 1978, с.1-2)



Несколько лет назад я с увлечением читал Александрова Г. (alexandrov-g@LJ), у которого было несколько исторических циклов (про Форрестола, про Хо Ши Мина, про норвежско-французскую тяжелую воду, из пены которой поднялся Манхэттенский проект, про королей-хашимитов). Его рассказ про Вторую индокитайскую войну выстраивался вокруг одной центральной мысли, которую очень трудно не обозвать «конспирологией»: США имели военную возможность стереть Северный Вьетнам в порошок, уничтожив дамбы и посевы на севере, но не делали этого по той причине, что им нужен был сильный Вьетнам для оказания отпора (в будущем) агрессивному китайскому гегемону; тем самым США добровольно выступили в роли кошек, на которых тренировались Хо Ши Мин и его генерал Гиап, накачиваясь техникой и боевым опытом. В 1949, 1954 и 1965 годах ДРВ была хилым оборванцем, а в 1979 году, когда слетевший с катушек КНР таки напал, его встретила опытная и хорошо экипированная вьетнамская армия. С точки зрения американских планировщиков, предположительно, Китай мог представлять основную угрозу безопасности США (см. концепцию про «спящего гиганта» родом из XIX века) в долгосрочном плане, а вовсе не СССР, поэтому Китай следовало заранее обставлять барьерами, чтобы его и без того значительный потенциал еще больше не возрос. СССР, Индия, Корея и Вьетнам – вот четыре ангела-хранителя, о щиты которых должны были разбиваться волны китайских посягательств. Джордж Кеннан в конце 40-х предсказывал советско-китайский раскол, и СССР не подвел, заступив на свой северный ночной дозор в 60-е. В Южной Корее вдоль ДМЗ-линии была сосредоточена крупнейшая постоянная боевая группировка в регионе (если не в мире; сейчас она самая крупнейшая в мире). Тайваньский пролив прочесывает VII флот США. Вьетнам окреп и за архипелаг Спратли цепляется решительно. В Индонезии в 1965 году прошел антикитайский антикоммунистический геноцид. Слабыми звеньями пока выглядят Индия и Мьянма.

Какой бы смелой и захватывающей эта концепция ни была, ей всё еще не достает прямых документальных доказательств, так как на одних косвенных признаках далеко не уедешь. Однако сегодня я вновь вспомнил про эту «теорию заговора», а точнее про один ее элемент, который описывает неспособность США перевести всю свою мощь и силу мирового гегемона в соответствующее влияние в регионе. Речь идет о ситуации, когда страна (США, в нашем примере) не может эффективно проводить внешнюю политику из-за возникающего противоречия между ее собственными целями. У страны, как правило, текущих целей - десяток, и если одна цель сталкивается с другой, то руководству страны приходится где-то себя умерять, выставляя приоритеты. В случае Вьетнама такое противоречие внутри американских целей, вероятно, было, просто мне еще не известно, в чем оно заключалось, а блогер Александров Г. моим невежеством воспользовался, вынудив меня зачитать свои заговорщические статьи до дыр. Однако применительно к другой исторической ситуации я встретил фундированные свидетельства того, подобные противоречия во внешней политике США с сопутствующим временным параличом встречались раньше. Речь сейчас пойдет про КоКом.

У меня нет точной цитаты, но у почти уверен, что кто-то из наших телевизионных буратин когда-либо за последние 4 года выдвинул с телеэкрана серьезное обвинение: «Против нашей страны ведется экономическая война!» [«Приказ 2024. Ни шагу из кипрских оффшоров назад! За нами Gunvor»]. Политики за слова свои давно не отвечают, поэтому этот словесный набат при тщательном анализе может оказаться пустопорожним расчесыванием патриотического эго, а злоупотребление сильными высказываниями ведет к их неминуемой девальвации и поеданию беспомощного пастушка волками. Но пока этого не произошло, и люди, знакомые с более-менее четким определением «экономической войны», и чем она отличается от «стратегического эмбарго», рефлекторно дергаются и тянутся к полке за справочником. Когда вам отказывают в поставках продукции военного назначения (например, патронный станок или шариковые подшипники), то это второе. А если к этому добавляется запрет на оборудование и технологии невоенного назначения (как-то, завод по производству минеральных удобрений), то это первое. К «экономической войне» страна А прибегает тогда, когда боится военного нападения в ближайшее время (до 5 лет). В этом случае руководство страны А считает, что в экономике будущего агрессора (страна Б) проходит мобилизация, военная и экономическая, что экономика страны Б становится «военной экономикой», в которой гражданский сектор уже подчинен военным нуждам, работает на него и что из него уже перетекают ресурсы в сектор военный. Тогда страна А считает, что рост гражданского сектора экономики страны Б только лишь приводит к усилению военного сектора, чего следует избежать, начав «экономическую войну». Если проанализировать шаги Рузвельта в 1940-41, то можно найти составные части «economic warfare». Например, 14 июня 1941 года Рузвельт издал исполнительный указ № 8785, незамедлительно замораживая все германские и итальянские активы на территории США. Япония тоже не дополучила нефти и легких сплавов. За 6 месяцев ДО. За 8 дней до 22 июня.

Санкции и эмбарго – вещь для США относительно новая. До ВМВ международная торговля была прерогативой Конгресса США, и был немыслим запрет президента частным компаниям на торговлю с определенными государствами. Война наделила министерство торговли США «списками для эмбарго», которые, просуществовав до середины 1946 года, чуть было не стали достоянием истории, но их вовремя подхватила администрация Трумэна. В 1949 году был принят Закон о контроле над экспортом (Export control act), на базе которого Министерство торговли США к началу 1950 года успело составить список в 500 категорий товаров. Этот список делился на два: 1A (стратегические товары) и 1B (гражданская экономика). В ноябре 1949 года европейские союзники по НАТО согласились координировать свой экспорт с экспортом американским. Так родился КоКом. Европейские члены НАТО настолько боялись последствий этого шага, что факт создания этой организации сперва скрывался. Когда конгрессмены проталкивали свой собственный Закон Бэттла (Battle Act) в 1950 году с целью наказать чересчур ретивых европейских ре-экспортеров, оказалось, что конгрессмены даже не подозревали о наличии КоКом. У этой структуры не было официального международного договора. Ее обсуждения и решения должны были оставаться секретными и неформальными. Западные европейцы опасались, что КоКом нарекут «экономической рукой НАТО», и что их обвинят в том, что Западная Европа посредством КоКом ведет экономическую войну против Восточной Европы в мирное время. Такое вот добровольное тайное общество доверия на паях получилось.

КоКом без особых проблем принял американский список 1A («I» у КоКом), но отказался рассматривать 1B («II»). В 1949 году «экономическая война» в глазах европейцев всё еще ассоциировалась с боевыми действиями, и такие страны как Норвегия и Дания считали, что сей резкий шаг спровоцирует восточного соседа [Мы ведь помним, кто освобождал Борнхольм. Балтийский краснознаменный флот с тем же успехом мог повторить и освободить Зунды в ту Четвертую пятилетку досрочно с опережением плана]. Администрация Трумэна такую мягкотелость не разделяла, рассчитывая на полноценную экономическую войну. С точки зрения руководства США у сталинского СССР была «военная мобилизационная экономика», с которой нужно было бороться, угнетая ее гражданский сектор, который в первую очередь обслуживал потребности военного производства. Американцы утверждали, что советский промышленный потенциал был не отличим от потенциала военного, и что было безрассудством проводить различия между ними. Противостояние с СССР прогнозировалось небыстрым, долгосрочным (дольше жизни одного поколения; согласно Кеннану 1-2 поколения (25-50 лет), а потом пить шампанское). Следовательно, контроль над экспортом должен быть глубоким и всеобъемлющим, чтобы должным образом повлиять на состояние советской промышленности. Европейские младонатовцы всю эту логику пропускали мимо ушей, так как торговля с Восточной Европой была необходимым подспорьем в деле восстановления (годовой оборот в $1.4-2.4 млрд. в период 1949-1955), и существовала боязнь спровоцировать СССР. А затем, как я уже это писал применительно к Турции, «Корейская война изменила всё».

Летом 1950 года западные европейцы впервые в жизни по-настоящему испугались возможного вторжения СССР. Наверно, больше никогда в истории холодной войны такого искреннего страха перед советскими обычными вооруженными силами не было. Обильно смазанные испариной и еще какой-то непонятной субстанцией бюрократические колеса закрутились быстро-быстро, и вот в январе 1951 года КоКом существенно продублировал экспортные списки США. В январе 1952 года началась полноценная экономическая война (по крайней мере на бумаге, так как европейцы очень быстро отошли от испуга). Администрации Трумэна для этого не пришлось прибегать к дополнительным рычагам давления. Это яблоко само упало американцам в руки.

Ранее упомянутый Закон Бэттла [по фамилии сенатора Бэттла, а не от слова «битва»; хотя название «Закон Битвы», несомненно, ввергало бы в трепет куда круче, особенно будучи озвученным в зале заседаний СБ ООН] был принят в 1951 году и известен как MDACA (Акт 1951 года о контроле над оказанием помощи в целях взаимной обороны). Он запрещал оказывать экономическую и военную помощь тем странам, что нарушали экспортный режим. Но Трумэн так рубить сгоряча не хотел. Для него этот Закон, принятый желчными конгрессменами президенту в отместку, был избыточным и лишним. Трумэн желал нейтрализовать хотя бы частично возможность Конгресса вмешиваться в санкционный процесс, но размыть поправками этот закон ему так и не удалось. По той же тематике уже существовали еще т.н. поправки Кема и Кэннона (Cannon and Kem Amendments, 1950 и 1951) к Законам о дополнительном ассигновании бюджета - вот их удалось размыть и включить в MDACA. Непосредственно сама Программа взаимной обороны (MDAP, MDAA) после завершения Плана Маршалла стала вторым крупным траншем материальной помощи, что потекла из США в Западную Европу в 1950 году. Только на сей раз помощь была не экономического, а военного характера. США помогали всё еще слабым европейским экономикам наращивать мускулы НАТО, разделяя с ними это бремя. И Конгресс захотел «контролировать» распределение этого вспоможения посредством MDACA.

Закон Бэттла торчал костью в горле Трумэна, потому что этот закон безапелляционно прерывал поставки помощи тогда, когда эту самую помощь прерывать никак было нельзя. Если бы умозрительная европейская страна-нарушитель попалась и Закон Бэттла восторжествовал, тогда ее всё еще слабая экономика, не получающая столь необходимых финансовых инъекций, могла начать стагнировать с последующим внутренним социальным коллапсом, играющим на руку социалистическим и коммунистическим партиям. Отказ в предоставлении военно-технической же помощи означал бы, что страна-нарушитель начала бы сворачивать свои запланированные в рамках НАТО программы перевооружения, так как ее слабая экономика опять же не может себе такую роскошь позволить в одно лицо. То есть, Закон Бэттла был в состоянии разрушить НАТО на этапе становления, подыгрывая при этом пятым колоннам в Западной Европе. США вливали миллиарды долларов в негерметичную ванну, в которой плескались их соломенные и хрупкие союзники-годовасики с 1949 года, и при этом не могли позволить себе прибегнуть к угрозам прекращения оказания этой помощи. Такой шантаж был бы контрпродуктивен. И это еще Трумэну повезло, что ему не пришлось опускаться до давления и принуждения – Корейская война буквально через 7 месяцев сама толкнула европейцев в объятия экономической войны и бумажных экспортных обязательств. В гипотетическом сценарии без войны в Корее Трумэн столкнулся бы с дилеммой, что я озвучил во втором параграфе – противоречие между двумя внешнеполитическими целями. Гегемон был в состоянии принуждать и курощать, но не делал этого, тормозя свою уже было замахнувшуюся руку. Трумэн в этом смысле – везунчик, а вот следующему президенту, Айку, пришлось разруливать это самое противоречие, которое перестало быть гипотезой, переползя в царство реальности в 1954 году.

У Трумэна голова болела только об одном – как бы обойти Закон Бэттла. Закон налагал священную обязанность на исполнительную власть вводить суровые ограничительные меры, а западные европейцы действительно нарушали экспортный контроль почти постоянно (их экспорт в Восточную Европу упал с $832 млн. в 1949 до всего лишь $653 млн. в 1950 и отрос до $800 млн. к 1953), и при всем при этом американские чиновники поток помощи не прерывали. Какой был найден выход? В Закон Бэттла входила поправка Кема, которая после размытия на стадии принятия основного закона, содержала в себе нужную оговорку, которая позволяла исполнительной власти проявлять определенную осторожность при применении Закона. Сам автор, сенатор-изоляционист Кем, рвал и метал, но ничего сделать не мог, когда Администрация Трумэна ввела режим «исключений» для натовских стран и Японии. Отныне СНБ будет изучать каждое нарушение на индивидуальной основе и выносить рекомендацию для президента, применять ли Закон Бэттла или нет. И если исполнительная власть решит, что остановка помощи нанесет вред национальной безопасности США, то тогда помощь продолжит оказываться, даже если она из списка 1A. Исключения выписывались каждый год. В 1952 году Дания смогла продать танкеры. Италия – шлифовальные станки. Нидерланды – бурильное оборудование для добычи нефти. Британия и Франция – разнообразные станки. В 1953 Норвегия и ФРГ – локомотивы, подшипники, алюминий. То есть, Закон Бэттла как бы существовал, но не применялся подобно ст. 290 УК РФ, которая неизменно всегда переквалифицируется в ст. 159, чтобы ты ни сделал. В КоКом основным обсуждением тех лет было «как нам обойти Закон Бэттла». Европейские союзники и американские чиновники вместе обсуждали совместные шаги, что и как делать, какие слова подобрать в отчетах, когда передать отчет Конгрессу, чтобы не спровоцировать негативную реакцию Конгресса. Сговор исполнительной власти США и европейских кокомовцев против Конгресса США указывает на неприятие администрацией Трумэна принуждения как метода воздействия.

В 1954 году эта возня на брюхе по ничейной земле почти было закончилась. Европейцы устали от «экономической войны» и вернулись к «стратегическому эмбарго». Вину за столь кардинальный сдвиг следует возложить на смерть Сталина и мирные инициативы Маленкова-Хрущева. В феврале 1954 года премьер-министр Британии Черчилль высказался в пользу «смягчения запретов на торговлю товарами невоенного значения», и к августу список КоКом был урезан с 474 до 252 категорий. Так возник диспаритет между списками КоКом и списками Министерства торговли США. Администрация Эйзенхауэра не стала мудрить и почти сразу же довела свои списки до уровня КоКом. Это было сделано в ноябре 1954 (исполняя рекомендации СНБ 152/3). Тут мы опять видим, что гегемон не крушит всех налево направо, пользуясь своей молодецкой силушкой, а следует по пятам слабых партнеров. Приоритет отдается помощи Западной Европе, а не блокаде СССР. Закон Бэттла был все еще в силе, а помощь по линии MDAP поступала в Европу до 1967 года. Конгресс не сильно переживал по поводу такого смягчения в 1954 году, так как протест 1950 года был направлен в первую очередь против Трумэна, а Эйзенхауэр был достаточно деликатным и прозорливым политиком, чтобы избежать конфронтации по этому вопросу. Администрация Айка продолжит выписывать «исключения» для европейских экспортеров, пользуясь механизмом, что наладил Трумэн.

Стратегическое эмбарго просуществовало до конца холодной войны. При Рейгане была попытка встряхнуть КоКом и через принуждение заставить западных европейцев бойкотировать строительство западносибирского трубопровода, но европейцы такую шутку юмора не оценили – Рейгану пришлось сдать назад. От вторжения в Афганистан и введения военного положения в Польше у европейцев не задрожали коленки так, как это случилось летом 1950 года.

В качестве вывода можно задаться вопросом, велась ли против Советского Союза экономическая война. До 1960-х годов американские компании не были заинтересованы в торговле с Восточной Европой, поэтому состояние экономической войны между США и СССР было естественным в первые 15 послевоенных лет. После советского вторжения в Афганистан советско-американская торговля вновь резко свернулась – в лавке остался только один старичок Арманд Хаммер, видевший Ленина не в гробу, из Occidental Petroleum (к концу 1980 года почти вся двусторонняя торговля была представлена Окксидентал Петролиумом). А вот в том, что касается Западной Европы, то период 1951-1953 можно с натяжкой так наречь. На бумаге это была полноценная «экономическая война», но оборот и экспорт упали незначительно (на 20%), и Трумэн-Айк не предпринимали решительных шагов для приведения союзников в чувство. Что из сдерживало – понятно. А вот что сковало руки Джонсона-Никсона во Вьетнаме – нет.



Источник: Michael Mastanduno, Trade as a strategic weapon: American and Alliance export control policy in the early postwar period, International Organization, 42, Winter 1988.
Tags: Дуайт Эйзенхауэр, Китай, КоКом, США, Советский Союз, Трумэн
Subscribe

  • Post a new comment

    Error

    Anonymous comments are disabled in this journal

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

  • 2 comments